造成高中学校片面追求升学率的因素固然很多，但以我多年在地市工作的经验和观察看，最具结构性、体制性影响的还是在地市一级。这不仅因为，高考指标到。厥胁攀歉呖季赫淖钌衔坏牡ノ，有着地方利益的驱动；更主要的还是在体制上。就全国大多数地方的情况而言，目前，地市不仅负责高中学校的设置与审批，而且还负责管理高中学校的考试招生、办学评价，以及对县处级校长的考核任命等，对普通高中的影响力，远远超越省和县。即使许多高中学校是由县里举办的，但限于行政隶属关系，学校数量又少等因素制约，往往难以自主自立起来。而省一级不直接举办和管理高中学校，而且一个省的高中学校又往往数量众多，难以有效顾及。在这种情况下，地市事实上成为了总揽整个区域内高中教育发展的领导者、指导者。特别是在人民群众高度关注高考的环境下，地市自然就成了抓高考的主要推手，高考成绩如何也成为了衡量一个地市教育水平高低的核心内容，甚至成为考核评价地市教育局工作是否得力的主要依据。对于地市而言，抓高考几乎就是压倒一切的重中之重的职责任务，高考好可以“一好遮百丑”，高考不好其他成绩都没有用。
对此，许多地市的教育局长坦言，自己上任后第一位的任务，就是如何提高高考成绩，确保不能在高考上出现任何闪失。无论是领先的地市还是落后的地市，几乎概莫能外。于是，从地到县到学校，压力层层传导，各种明的暗的抓高考的招数层出不穷、大行其道也就不足为怪了。像这样历经数十年不断被固化、体制化的格局不被打破，再好的顶层设计恐怕也难有立锥之地。这一点，从近一二十年我们推进课程改革和考试招生制度改革的经验教训中，应当不难得出。
究竟怎样才能让地市主动适应新的时代需要，切实地从抓高考转变为积极主动地抓高中课程改革全面实施素质教育呢？从经验和实践看，应当着重从进一步理顺高中教育管理体制入手，推动地市教育深化改革，着力构建市域内中小学全面实施素质教育的体制机制。
应明确高中教育以地市为主的管理体制，将改革发展高中教育的责任主体落实到位。以地市为主管理高中教育，虽然事实上已经是全国大多数地方的普遍做法，但却从未上升到国家或者省一级教育管理的体制层面加以明确。这种管理主体不明晰，省、地、县多头管理，似乎都管而又都可放任不管的状况长期存在，不能不说是造成高中教育乱象频出、“片追”难除的重要根源所在。
